鄭克臧只對(duì)縣政改革的軍務(wù)部分有興趣，但許緯辰實(shí)際著力的卻是政務(wù)部分，一連向京城的軍機(jī)處發(fā)了十多份材料，介紹浙江試點(diǎn)的進(jìn)展情況。
毛淵明和常鎮(zhèn)業(yè)在上書(shū)房里待著，除了處理日常的事務(wù)，指點(diǎn)朱和尭學(xué)習(xí)，就是匯總許緯辰的這些文件。
縣政改革最主要的目的之一，就是嘗試突破“皇權(quán)到縣”的極限，爭(zhēng)取將朝廷的力量再深入一級(jí)，至少部分到達(dá)縣以下的層級(jí)。因此，這次縣政改革的內(nèi)容就包括了區(qū)劃改制和縣衙改制兩部分。
相較而言，區(qū)劃改制是一個(gè)不得不進(jìn)行的改革——其實(shí)明朝嘉靖之后，大明皇帝自己也在改，清朝入關(guān)之后同樣在改。追溯到源頭，是朱元璋時(shí)代制定的“里甲制”完全崩潰。
用現(xiàn)代人的眼光看，“里甲制”是個(gè)非常奇葩的制度，反映出朱元璋異于常人的奇特腦回路。簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是將老百姓每一百十戶編為一里，推丁糧多者十戶為長(zhǎng)，余百戶為甲，共分十甲。這是一種比較原始的編戶齊民方式，但令人不可理解的是，這套制度既不考慮人員遷徙，也不考慮土地買(mǎi)賣(mài)，運(yùn)行一段時(shí)間之后，就會(huì)出現(xiàn)“一里之地，滿縣紛飛，滿縣之田，皆無(wú)定處”的情形，甚至跨縣、跨府、跨省占有田地的現(xiàn)象也所在多有。從明朝中后期開(kāi)始，大明朝廷自己也開(kāi)始尋求改善里甲制，但始終沒(méi)有找到最好的方法，后來(lái)大明稅賦不足，里甲制崩潰也是原因之一。清朝入關(guān)之后，嘗試以地為依據(jù)進(jìn)行基層劃分，但全國(guó)各地標(biāo)準(zhǔn)千差萬(wàn)別，都、鄉(xiāng)、區(qū)、里、鎮(zhèn)、扇、甲、社等等不一而足。而且清朝存在的時(shí)間不長(zhǎng)，期間戰(zhàn)亂不止，很多事情都未曾真正啟動(dòng)。
現(xiàn)在在浙江試點(diǎn)的就是新的區(qū)劃制度：實(shí)行城鄉(xiāng)二元管理的坊町制和鄉(xiāng)社制。凡一縣之地，分為廓內(nèi)、近郊、鄉(xiāng)里三類(lèi)地方，廓內(nèi)和近郊視為城區(qū)，鄉(xiāng)里視為農(nóng)村。
坊町制針對(duì)城區(qū)和縣內(nèi)有一定規(guī)模的市鎮(zhèn)。凡縣城城廓以內(nèi)，視人口多寡，分為四個(gè)或者六個(gè)坊，但不建坊墻，以街道、河流等為界?？h城城廓以外，鄰接城墻延伸出去的居民區(qū)，以地形各自不同，最多分為八個(gè)町?？h內(nèi)遠(yuǎn)離城廓的市鎮(zhèn)，以五百戶以下為鎮(zhèn)，視同一町，五百戶以上為市，視情況分設(shè)二町或者多町，派設(shè)巡檢司管理，若是超過(guò)兩千戶的大市，則加設(shè)撫民縣丞。
鄉(xiāng)社制則是針對(duì)農(nóng)村。將一縣之地分為八至十六個(gè)鄉(xiāng)，每鄉(xiāng)下設(shè)五至十個(gè)社。社以自然形成的居民村落為準(zhǔn)，村落較小時(shí)可將鄰近村落合并，散住居民劃入鄰近村落。每社由百姓公推社長(zhǎng)一人，承辦縣衙公差。
每個(gè)坊、町、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)各設(shè)公所，由知縣挑選身世清白家境殷實(shí)讀書(shū)識(shí)字之五人擔(dān)任委員，分理本處民政。坊、町委員每月到縣聆訓(xùn)，接受差派，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)委員則是每季到縣。
這套方案的最大特點(diǎn)是，以居民的實(shí)際居住地點(diǎn)為準(zhǔn)，編戶造冊(cè)。至于居民在哪省哪府哪縣有房屋田產(chǎn)，俱在戶籍名下登記。完全改變了“里甲制”管人不管地的荒誕邏輯，嘗試實(shí)現(xiàn)真正意義上的“屬地管理”。
毛淵明和常鎮(zhèn)業(yè)對(duì)這份方案的試點(diǎn)實(shí)施情況都大加贊賞，也被南京軍機(jī)處的惡趣味逗得發(fā)笑。顯然，城下為町、縣下轄市之類(lèi)的做法，都是“和風(fēng)制度”，從日本引進(jìn)。這也難怪，畢竟大多數(shù)穿越者都是《信長(zhǎng)的野望》系列和《太閣立志傳》系列游戲的愛(ài)好者，借鑒當(dāng)中的一些概念并不出奇。
而具體的編戶方式，也進(jìn)行了試點(diǎn)改革。元代以降，編戶往往粗疏，不少地方戶籍黃冊(cè)，在最初編成之后，便不再拆分修改，經(jīng)過(guò)幾代人繁衍，最初戶主的兒孫已多達(dá)數(shù)十人，仍在一個(gè)戶籍之下。如此一來(lái)，無(wú)論丁稅還是免役錢(qián)，都會(huì)因此歉收。
這一次縣政改革，南京軍機(jī)處動(dòng)用了羽林苑、國(guó)子監(jiān)學(xué)生兩千人，逐府逐縣對(duì)黃冊(cè)進(jìn)行徹底重編，不但先祖已經(jīng)過(guò)世但子孫仍在同一戶籍的人家統(tǒng)統(tǒng)拆分，連祖孫三代或者四代同堂的家庭，也依照“是否已婚有子”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分戶。分戶之后仍闔府同住的，以子孫附籍在父祖名下的方法處理，將來(lái)一旦父祖去世，必須由社長(zhǎng)或者公所委員具結(jié)報(bào)縣，正式拆分。
這個(gè)改革舉動(dòng)是可想而知會(huì)遭到一定的抵制的，畢竟不分戶就能少交稅。因此，選擇浙江試點(diǎn)，也是為了看看推進(jìn)難度，因?yàn)檎憬皇?，既有浙北民風(fēng)醇和的地區(qū)，也有南部民風(fēng)剽悍的地區(qū)。從推行的結(jié)果來(lái)看，老百姓大致也是能接受的。在浙南溫州、臺(tái)州一帶的地方，有些聚族而居的大社抗拒重編黃冊(cè)拆分戶籍，明珠就派兵彈壓殺一儆百，前后用了數(shù)百條人命，將這項(xiàng)政策強(qiáng)行推進(jìn)了下去。
毛淵明和常鎮(zhèn)業(yè)現(xiàn)在已經(jīng)能用平常心對(duì)待這種情況，甚至有些欣賞這種做法。許緯辰在報(bào)告里說(shuō)，明珠的強(qiáng)硬做法能夠行得通，就為將來(lái)在福建、廣東這種宗族勢(shì)力強(qiáng)悍的地方推進(jìn)政策立了個(gè)標(biāo)桿。毛淵明對(duì)此非常認(rèn)可，覺(jué)得將來(lái)可以讓明珠繼續(xù)去廣東推進(jìn)新政。
當(dāng)然，縣政改革的內(nèi)容也不盡是百姓抵觸的政策。重新編造黃冊(cè)、審定戶籍的同時(shí)，對(duì)原有的戶籍分類(lèi)也進(jìn)行了修改。明代戶籍制度也出自朱元璋奇特的腦回路，將百姓按照軍、民、匠的標(biāo)準(zhǔn)分為三大類(lèi)，軍戶世代當(dāng)兵，民戶世代務(wù)農(nóng)，匠戶世代從事手工業(yè)，特點(diǎn)就是輕易不準(zhǔn)轉(zhuǎn)行改業(yè)，便于管理。清軍入關(guān)之后，大體上承襲了這套奇葩制度，只不過(guò)把戶籍種類(lèi)變成了民、軍、商、灶四類(lèi)，其中灶籍類(lèi)似匠戶，商籍則是新增類(lèi)別，或許是因?yàn)閺氖律虡I(yè)活動(dòng)的人口越來(lái)越多。
但無(wú)論如何，這種戶籍制度對(duì)人身限制很大，而且對(duì)謀生非常不利，失去土地的農(nóng)民無(wú)法轉(zhuǎn)業(yè)成為工匠，只能充當(dāng)?shù)柁r(nóng)，甚至成為流民。因此，此次縣政改革廣布德澤，將所有百姓戶籍簡(jiǎn)單合并為民、奴二籍，凡有自由身者，俱為民籍，任由從事百業(yè)，賣(mài)身入官紳富豪之家為奴者，訂為奴籍，由官府換給文契，主人需確保奴籍之人身安全，奴籍之人若是死亡，主人須到縣自首，請(qǐng)派仵作驗(yàn)尸，以證清白。奴籍之人將來(lái)若被主人開(kāi)恩釋出，或以錢(qián)財(cái)自贖，則恢復(fù)民籍。除此以外，百姓在當(dāng)兵期間轉(zhuǎn)為軍籍，一旦除役回鄉(xiāng)則恢復(fù)民籍，軍籍不再世襲，而百姓犯罪入獄，則轉(zhuǎn)入罪籍，若刑滿釋放，也恢復(fù)民籍。
戶籍之外，田土商業(yè)也是這次改革的內(nèi)容。朱元璋時(shí)代，大明曾經(jīng)編制魚(yú)鱗冊(cè)來(lái)登記土地的產(chǎn)權(quán)。但相比黃冊(cè)，魚(yú)鱗冊(cè)的完善程度要差一大截，有些地方甚至從來(lái)沒(méi)有編制過(guò)魚(yú)鱗冊(cè)。這次浙江的縣政改革試點(diǎn)，也沒(méi)有立刻大規(guī)模重編魚(yú)鱗冊(cè)，而僅僅是在杭州、嘉興和湖州三府進(jìn)行了編造，因?yàn)閷?shí)在沒(méi)有那么多人在全省推行。不過(guò)，按照計(jì)劃，今后將以每年一、二府的進(jìn)度推進(jìn)，在五年內(nèi)完成全部的魚(yú)鱗冊(cè)編造。
另外，新的政策增加了“市鎮(zhèn)地區(qū)”的概念，凡城廓內(nèi)的區(qū)域、城下近郊的町區(qū)，以及被編列為市、鎮(zhèn)的地方，都登記為市鎮(zhèn)地區(qū)。市鎮(zhèn)地區(qū)無(wú)論是需要擴(kuò)張還是退居還耕，都必須報(bào)縣批復(fù)，不得擅自更改。很顯然，這個(gè)概念照搬了現(xiàn)代的“城市用地”，目的在于限制縣城和市鎮(zhèn)無(wú)序擴(kuò)張，侵占農(nóng)地。